Bài này rất hay, nhà quy hoạch nên tham vấn:
Nếu thành phố 'xuống' phường
Nguyễn Đỗ Dũng
Chuyên gia quy hoạch đô thị
Tôi từng học tập và làm việc sáu năm tại Calgary - thành phố chỉ khoảng một triệu dân, xếp thứ tư về quy mô dân số ở Canada. Tuy nhiên, Calgary lại có vị thế dẫn đầu ở Bắc Mỹ và trên thế giới.
Calgary thường xuyên góp mặt trong top 10 thành phố đáng sống nhất thế giới của tạp chí
The Economist. Không chỉ đáng sống, Calgary còn là điểm đến hấp dẫn giới đầu tư khi tập trung số lượng doanh nghiệp tỷ đô nhiều thứ hai tại Canada, chỉ sau Toronto - thành phố có dân số gấp bốn lần. Calgary cũng có mức thuế... thấp nhất nước. Nghĩa là dân thì sung sướng mà chính quyền cũng không phải chi nhiều ngân sách.
Hãy thử so sánh Calgary với Montreal: thu nhập bình quân đầu người tại Calgary cao hơn 30%, trong khi mức thuế thấp chỉ bằng một nửa. Hệ thống đường sắt đô thị của Calgary, dài 60 km so với 69 km của Montreal, nhưng chi phí xây dựng chỉ bằng một nửa, và vận hành hiệu quả nhất Bắc Mỹ, với chỉ 25 xu mỗi lượt khách. Diện tích sàn văn phòng tại khu trung tâm Calgary lên tới 4 triệu m2 - gấp đôi Montreal.
Điều kỳ diệu nào tạo nên sự khác biệt đó? Chính là cách tổ chức chính quyền đô thị: tinh gọn quản trị vùng đô thị.
Do yếu tố lịch sử và hệ thống chính trị, ranh giới hành chính ở Bắc Mỹ hầu như không thay đổi hàng trăm năm qua, dẫn đến việc khi đô thị phát triển, chúng tràn qua ranh giới hành chính, hình thành các vùng đô thị có nhiều chính quyền thành phố độc lập. Vùng Montreal là một ví dụ, có tới 99 đơn vị hành chính cấp cơ sở bao gồm: 74 thành phố lớn nhỏ, 9 thị trấn và 15 làng. Chỉ quản lý chưa đến 50% dân số, nhưng thành phố Montreal là đô thị lớn nhất và phải gánh phần lớn hạ tầng quan trọng nhất cho cả vùng. Ngược lại, Calgary là một "uni-city" điển hình, tức một vùng đô thị chỉ có một chính quyền trung tâm quản lý phần lớn dân cư và hạ tầng. Calgary chiếm đến 90% dân số vùng đô thị của mình.
Sự phân mảnh ở vùng Montreal khiến mỗi dự án lớn mất nhiều thời gian điều phối, làm tăng chi phí cơ hội và cồng kềnh bộ máy quản lý. Ngược lại, từ những năm 1950, Calgary đã chủ động mở rộng địa giới, sáp nhập các thị trấn lân cận để hình thành một thành phố thống nhất. Với quyết tâm "tinh gọn để phát triển", Calgary đã đi trước thời đại và gặt hái thành quả suốt nhiều thập kỷ sau.
Ở Việt Nam, mô hình "uni-city" thực ra không xa lạ. Từ Nha Trang đến Buôn Mê Thuột, từ Vinh đến Biên Hòa - hầu hết thành phố cấp tỉnh đều có ranh giới hành chính bao gồm cả khu vực đô thị và vùng ven, tương tự Calgary. Ngoại lệ là TP HCM, nơi vùng đô thị đã vượt khỏi ranh giới hành chính, lan sang các tỉnh lân cận như Bình Dương, Long An...
Nếu việc nhập tỉnh sắp tới có thể giúp TP HCM giải quyết bài toán phân mảnh vùng đô thị, thì ngược lại, việc bỏ cấp huyện và thay thế các thành phố thuộc tỉnh bằng phường có thể vô tình tạo ra một dạng phân mảnh mới.
Hiện cả nước có 85 thành phố thuộc tỉnh - những đô thị có lịch sử, quy mô dân số lớn, đóng vai trò trung tâm phát triển vùng. Nếu bị "hạ cấp" thành các phường, các đơn vị này sẽ cùng cạnh tranh thu hút đầu tư, xin vốn đầu tư công, lập những kế hoạch phát triển đô thị riêng hoặc "khoán" vai trò cho tỉnh, thay vì cùng phát triển với một tầm nhìn chung.
Calgary hấp dẫn doanh nghiệp không chỉ nhờ mức thuế thấp mà còn vì luôn có quỹ đất dự trữ cho 30 năm phát triển và quỹ đất sẵn hạ tầng cho 15 năm phát triển. Các "phường" Nha Trang hay "phường" Đà Lạt với một không gian chật hẹp hơn các đô thị cùng tên trước đó sẽ khó làm điều tương tự mà để tuột cơ hội cho các xã vùng ven. Chưa nói tới thương hiệu, bản sắc và niềm tự hào địa phương và các mối quan hệ quốc tế mà mỗi thành phố bấy lâu nay đại diện. Liệu phường Đà Lạt có còn là biểu tượng thành phố ngàn hoa, phường Buôn Mê Thuột có đủ không gian trở thành thủ phủ cà phê của thế giới?
Nhìn thấy bất cập này, một số địa phương như TP HCM hay Đăk Lăk đã tính đến phương án chuyển toàn bộ thành phố trực thuộc thành một đơn vị cấp phường lớn, nhằm duy trì cơ chế điều phối đô thị. Nhưng đây là giải pháp tình thế. Hãy thử tưởng tượng "phường" Thủ Đức, "phường" Buôn Mê Thuột - với dân số từ ba trăm nghìn tới hơn một triệu người - lại chỉ đứng ngang với các xã trong tỉnh. Khi đó, tiếng nói của những đô thị vốn có vai trò đầu tàu sẽ mất đi trọng lượng, đầu tư xã hội bị phân tán, và lợi thế đô thị - vốn đang đóng góp tới 70% GDP cả nước - sẽ bị suy yếu.
Vậy giải pháp là gì?
Chúng ta có thể xem xét giữ nguyên cấp thành phố thuộc tỉnh - vốn là nơi tập trung tinh hoa của một địa phương và có vai trò dẫn dắt nền kinh tế địa phương hơn là cấp huyện thông thường. Thay vì xóa bỏ, có thể tinh gọn bộ máy bằng cách bỏ cấp phường trong các thành phố này, trừ những lĩnh vực cần bám dân như công an và y tế. Mô hình này khá phổ biến ở các nước áp dụng chính quyền ba cấp mà Việt Nam đang hướng đến. Khi đó cấp tỉnh sẽ có các xã và thành phố thuộc tỉnh. Với số xã từ 2.500 đến 5.000 trên cả nước, diện tích trung bình mỗi xã sẽ từ 70 đến 130 km2 - quy mô đủ chứa phần lớn các thành phố thuộc tỉnh hiện nay.
Tinh gọn theo hướng sáp nhập để giảm số đầu mối và mở rộng không gian kinh tế là đúng. Theo tinh thần này, tinh gọn không có nghĩa là chia nhỏ đô thị. Nếu một thành phố bị phân tách thành các phường và mất đi cơ chế điều phối thống nhất, thì bản chất giống như chia một vùng kinh tế thành nhiều tỉnh nhỏ trước đây - một bài toán mà đất nước đang tìm cách giải thông qua sáp nhập tỉnh.
Do đó, để công cuộc tinh gọn thực sự hiệu quả, cần giữ lại các thành phố thuộc tỉnh như một đơn vị hành chính thống nhất, quản lý vùng đô thị, có bản sắc, có tiếng nói, phát huy vai trò dẫn dắt phát triển ở địa phương.
